|
Многообразие субъектов, входящих в Россию, предопределяет необходимость учета региональных особенностей при решении общих для страны экономических и социальных проблем.
Поэтому при постановке задач государственного масштаба должен быть учтен территориальный аспект.
Основная цель прогнозирования территориального социально-экономического развития - обеспечение согласования общегосударственных и региональных интересов при разработке и реализации региональной экономической политики.
Территориальные прогнозы разрабатываются на долгосрочную, среднесрочную перспективу и ежегодно (текущие прогнозы).
Задачи прогнозирования территориального развития на долгосрочную перспективу:
1. Размещение производительных сил.
2. Совершенствование территориальной структуры.
3. Выравнивание социально-экономического развития территорий.
4. Определение базовых (опорных) регионов, определяющих этапы реализации целевых государственных программ.
5. Определение путей рационального использования природных ресурсов.
6. Определение путей улучшения состояния окружающей среды регионов.
7. Определение направлений совершенствования демографической ситуации.
Эти задачи прогнозирования решаются совместно на федеральном" и региональном уровнях.
Задачи прогнозирования территориального развития на среднесрочную перспективу:
1. Определение перспектив развития инфраструктуры региона.
2. Разработка собственного производства импортозамещающй продукции.
3. Разработка мероприятий по стабилизации экономической и финансовой ситуации в регионах.
4. Определение перспектив и путей развития экспортоориентированных регионов.
5. Выявление проблем, решение которых требует разработки целевых программ.
Среднесрочные прогнозы разрабатываются на территориях с последующим согласованием важных для страны задач на федеральном уровне.
Задача текущего (краткосрочного) территориального прогнозирования:
1. Определение инфляционных ожиданий (динамики изменения цен и тарифов).
2. Определение вариантов развития опорных (базовых) отраслей.
3. Определение налоговых потенциалов регионов, их бюджетной обеспеченности и потребности в дотациях и субвенциях из федерального бюджета.
Эти задачи обязательно должны быть решены на основании региональной политики, учитывающей специфику конкретного региона и особенности современного этапа проведения экономических реформ.
3.1.2. Классификация региональных прогнозов
Развитие региональной экономики опирается на разработку региональной политики, которая основывается на социально-экономическом прогнозировании.
Существует система региональных социально-экономических прогнозов, которые условно можно классифицировать по нескольким признакам:
- по субъектам прогнозирования (кто составляет);
- по объектам прогнозирования (сфера прогнозирования);
- по срокам прогнозирования;
- по видам прогнозов;
- по цели прогнозирования;
- по методам прогнозирования;
- по процедуре прогнозирования.
На рис. 3.1 представлена классификация региональных прогнозов.
В плановой экономике СССР существовала система территориальных и региональных планов. С середины 60-х гг. основными признанными документами были генеральная схема развития и размещения производительных сил, Генеральная схема систем расселения. К концу 70-х гг. появилась Комплексная программа научно-технического прогресса. В 80-х гг. разрабатывались основные направления экономического и социального развития СССР, республик,регионов.
Система прогнозов и планов имела определенные позитивные качества:
создавались условия для увязки макроэкономического, отраслевого, территориального аспектов развития, расчеты опирались на научно-технические, естественно-климатические, социальные факторы.
В России ситуация в сфере управления изменилась в связи с переходом на рыночную модель хозяйствования. Было ликвидировано детальное директивное планирование, в значительной мере утрачены контрольные функции при социально - экономическом прогнозировании. Сохранена (разработана и утверждена) генеральная схема расселения в России.
Однако отраслевые прогнозы утратили свою действенность, т. к. некоторые отраслевые министерства ликвидированы, другие же лишены возможности воздействовать на производство. Минэкономразвития РФ не управляет реальным сектором экономики; ликвидирована, собственно, основа прогнозирования, отсутствует отраслевая ответственность за выполнение намеченных прогнозом параметров и показателей. По-существу прежняя система прогнозирования и планирования разрушена.
Усилия федеральных и региональных органов власти по прогнозированию направлены, главным образом, на попытку регулировать процессы развития в ближайшей перспективе.
3.1.3. Законодательная база прогнозирования
Прогнозирование социально-экономического развития осуществляется в настоящее время в соответствии с Федеральным законом № 115 от 20.07.95 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». В Законе сформулированы цели и содержание системы государственных прогнозов социально-экономического развития России и программ, а также порядок разработки прогнозов и программ. Прогнозы социально-экономического развития должны разрабатываться в целом по России, по народнохозяйственным комплексам, отраслям экономики, по регионам.
В Законе определено, что прогнозы должны разрабатываться в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических, социальных и др. факторов. Особо указывается на взаимосвязь долгосрочного прогноза, концепции социально-экономического развития, а также среднесрочных и краткосрочных прогнозов социально-экономического развития региона. На рис. 3.2. показана взаимосвязь прогнозов и программ социально-экономического развития.
В настоящее время подготовлен проект нового Федерального закона «О государственном прогнозировании, индикативном планировании и программах социально - экономического развития Российской Федерации», согласно которому в систему прогнозирования вводится понятие индикативного плана.
Индикативный план социально-экономического развития - система показателей социально-экономического, научно-технического, инновационно-инвестиционного; территориального и внешнеэкономического развития на предстоящий год.
В проекте закона усиливается роль прогнозирования государственного сектора экономики и уделяется внимание мониторингу за исполнением индикативных планов, четко трактуется роль субъектов Федерации в прогнозировании социально-экономического развития.
Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ создал правовую базу для разработки и реализации стратегии экономического и социального развития страны. При этом в Законе определяются нормативы формирования системы долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных прогнозов, концепции на долгосрочную перспективу и программы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу и перечней федеральных целевых программ.
Однако подготовка прогнозов и концепции на долгосрочный период, а также разработка программ на среднесрочный период ведется от случая к случаю. Обоснованная перспективная стратегия развития экономики страны практически отсутствует, что ведет к крупным ошибкам и просчетам, затрудняет выход страны из кризиса.
Практика применения закона показала, что в нем не предусмотрен механизм контроля законодательных органов за выработкой и реализацией стратегии социально-экономического развития страны, отсутствует индикативное планирование, широко используемое в зарубежных странах, недостаточно внимания уделяется территориальному разрезу федеральных прогнозных документов, а также не регламентируется работа в этом направлении субъектов федерации.
Концепция закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» подготовлена Отделением исследования циклов и прогнозирования РАЕН.
Предлагаемые принципиальные изменения в законе сводятся к следующему:
1. Изменено название закона - введен термин «индикативное планирование».
2. Повышена роль территориального планирования. Предлагается дополнительно ввести в закон статью, в которой определяются правовые основы разработки прогнозов и концепций на долгосрочный период, а также программ на среднесрочный период и годовых индикативных планов по регионам и крупным экономическим районам.
3. Введено понятие индикативного плана. Вместо прогнозов социально-экономического развития на год предлагается разрабатывать годовые индикативные планы.
4. Предлагается создание Национального научного Совета по прогнозированию, в функции которого входит совершенствование методологии социально-экономического и научно-технологического прогнозирования и научная экспертиза прогнозов и концепций социально-экономического развития.
Принятие перечисленных выше изменений и дополнений позволит существенно повысить обоснованность стратегии социально-экономического и территориального развития и эффективность государственного регулирования в этой области.
3.2. Совершенствование системы прогнозирования регионов
3.2.1. Прогнозы - стратегия развития региона
Для преодоления многочисленных проблем переходного периода Правительство РФ вынуждено основное внимание сосредоточить на решении текущих (тактических) задач. Долгосрочные проблемы не решаются из-за отсутствия достаточных ресурсов, а также нестабильной геополитической обстановки.
Среднесрочные прогнозы в основном носят формальный характер и в реальной управленческой деятельности региона не используются.
Такая расстановка приоритетов определяется ограниченными возможностями прогнозирования в условиях нестабильной экономики.
Практически не разрабатываются отраслевые прогнозы. Попытки воздействия на развитие отдельных отраслей предприняты при разработке и реализации федеральных целевых программ, которые, несмотря на их многочисленность, по сути потеряли свою силу, как механизм мобилизации средств на ключевых направлениях развития экономики.
В настоящее время региональный аспект прогнозирования представлен краткосрочными прогнозами, где основной акцент делается на показатели, характеризующие налогооблагаемую базу территории, что определяется ее существенной ролью в определении масштабов и направлений межбюджетных потоков.
В ряде случаев региональные прогнозы не согласуются с федеральным и лишь приблизительно ориентируются на сценарные условия развития, разработанные Минэкономразвития РФ.
Современная система прогнозирования имеет следующие недостатки:
- не охватывает отрасли реального сектора экономики;
- не определяет долгосрочной перспективы;
- не обеспечивает согласование макроэкономического, отраслевого, территориального аспектов;
- не обладает обратной связью, то есть не отслеживается точность и достоверность прогнозных расчетов.
Учитывая долговременный характер решения большинства региональных экономических, социальных и экологических проблем, необходимо разрабатывать стратегию перспективного территориального развития, что способствовало бы в свою очередь целенаправленному формированию территориальной структуры стабильно развивающейся экономики.
Научный подход к обеспечению формирующейся системы государственного прогнозирования требует обоснования перспективы экономического и социального развития региона.
Наряду с общеизвестными прогнозами социально-экономического развития России и территорий следует разрабатывать в каждом муниципальном образовании прогноз-стратегию развития, комплексные и локальные прогнозы развития отдельных отраслей. На рис. 3.3 представлена современная система прогнозирования развития экономики. Эти прогнозы должны учитывать действие долговременных факторов экономического развития регионов. На рис. 3.4 представлена классификация факторов, определяющих развитие экономики на длительную перспективу.
3.2.2. Прогнозирование в регионах в современных условиях нынешней системе прогнозирование сводится к расчету территориальных показателей на основе сценарных условий и макроэкономических параметров, разработанных Минэкономразвития РФ. Это не позволяет в полной мере учитывать различные региональные особенности.
Ряд показателей прогноза (показатели динамики малого предпринимательства, государственного и муниципального секторов экономики, уровень доходов от предпринимательской деятельности, общие суммы налоговых поступлений по вновь вводимым налогам) ранее не разрабатывались, отсутствуют базовые статистические или иные показатели за предыдущие годы, не разработаны методики региональных расчетов. В связи с этим возникает проблема достоверности прогнозных показателей и сопоставимости показателей в разных регионах.
К тому же технология разработки прогнозов, в основном, охватывает методику «на основе базиса», которая неприемлема в условиях кризисного и посткризисного развития.
Анализ региональных прогнозов, проводимых Минэкономразвития РФ, показал, что около 30 % территорий РФ представляют расчет с ошибками, искажающими пропорции между ВРП и объемами производства в отраслях экономики, с просчетами в определении возможных объемов инвестиций, показателей прибыльности.
Главный недостаток существующей системы регионального прогнозирования - отсутствие механизма оценки достоверности прогноза, а также ответственности, которую несет разработчик за точность параметров прогноза.
Деятельность региональных органов управления должна основываться на объективной оценке таких разнородных факторов, как: природно-эколо-гический потенциал региона, перспективы развития отраслевой структуры хозяйства, экономическое положение хозяйствующих субъектов, возможности использования методов государственного регулирования для привлечения дополнительных ресурсов, развитие межрегиональных связей.
Все эти задачи научных исследований состояния региональной экономики должны быть решены для формирования территориальной стратегии развития региона. Выявление долговременных тенденций и определение влияния долговременных факторов на ход развития экономики должны быть многовариантными. Причем оптимистический и пессимистический варианты следует также просчитывать по нескольким сценариям.
Практика показывает, что процесс территориального прогнозирования в последние годы превратился в процедуры заполнения присылаемых из Минэкономразвития РФ форм, а сам прогноз представляет набор таблиц, которые экономические органы должны в определенные сроки предоставить в Минэкономразвития РФ.
Логика прогноза должна быть нацелена на многовариантное предвидение экономической ситуации в регионе и предоставлять возможность проектирования и принятия обоснованных управленческих решений. Для повышения достоверности показателей прогноза необходимо:
а) повышать качество и полноту предпрогнозного анализа экономической ситуации в регионе;
б) анализировать многовариантные ситуации с привлечением современного математического аппарата (имитационное моделирование, линейное программирование и др.);
в) повышать корректность использования информационной базы прогноза (шире использовать логическое моделирование, экспертные оценки);
г) шире использовать корреляционные зависимости между несколькими вероятностными характеристиками (уровень доходов и товарооборот, объем производства и прибыли и др.);
д) практиковать прогнозирование развития нормативного регулирования локальных сфер экономики (бюджетной сферы, налоговой системы и др.);
е) применять для оценки межрегиональных связей маркетинговый территориальный анализ;
ж) по истечении периода прогнозирования оценить достоверность прогнозных оценок параметров и выявить причины их отклонения, что поможет учесть эти просчеты в перспективе.
Реализация этих направлений требует значительных затрат времени, специально разработанных методик и подготовленных специалистов.
3.2.3. Понятие индикативных планов.
Индикативные планы как инструмент регулирования развития региона
Сущность индикативного плана заключается в целенаправленном распределении региональных ресурсов (трудовых, материальных, финансовых и др.) между различными видами экономической деятельности.
Индикативные планы выполняют следующие функции:
- обеспечивают пропорции в развитии воспроизводства; распределении ресурсов между разными отраслями, территориями, видами деятельности, стадиями воспроизводства, распределении и перераспределении произведенного продукта и полученного дохода;
- концентрируют ресурсы для структурных сдвигов, освоения инноваций, развития инфраструктуры, на стратегическое планирование и др.;
- аккумулирует часть доходов территорий для финансирования определенных экономических, социальных, экологических, оборонных и др. проектов.
В последние годы в развитых рыночных странах государство все чаще вмешивается в процесс распределения и перераспределения ВВП.
История создания индикативных планов в России восходит к плану ГОЭЛРО. Тогда задача электрификации страны была определена главной, а для ее достижения были использованы жесткие государственные механизмы регулирования и контроля.
В последствии централизованное директивное планирование вытеснило индикативное.
Признавая определенные преимущества директивного планирования в критических ситуациях (война, восстановительный период), когда необходимо жестко контролировать использование ресурсов на важнейших направлениях, необходимо констатировать, что в условиях рыночного развития директивные планы лишают регионы и предприятия возможности вырабатывать собственную политику развития, более адекватно приспосабливаясь к изменившимся условиям конъюнктуры рынка.
В сравнении с директивным, индикативное планирование имеет следующие преимущества:
- исходит из самостоятельности регионов в выборе и осуществлении собственной стратегии и тактики, обеспечении ресурсами, а также их ответственности за принятые решения;
- дает возможность самостоятельно определять стратегические задачи и обеспечивать их решение имеющимися ресурсами, воздействовать на субъекты хозяйствования посредством законодательного регулирования;
- государство концентрирует ресурсы на развитие вторичного сектора (социоструктура, экология, оборона и др.);
- показатели плана носят ориентировочный характер, не загромождены излишней детализацией (кроме бюджета).
На рис. 3.5 показана система индикативных планов в регионе.
Источниками финансирования региональных индикативных планов является собственные доходы территорий и поступления из федерального бюджета в порядке межбюджетного регулирования.
Региональные планы в настоящее время носят текущий, локальный характер. В связи с этим предстоит значительно повысить роль государственного индикативного планирования, принять новый федеральный закон по прогнозированию, индикативному планированию и программированию, повысить роль экономических служб регионов как головных прогнозно-плановых центров, что будет способствовать усилению регулирующей функции государства.
3.2.4. Организационный аспект прогнозирования
Ученые и специалисты отмечают, что долгосрочные, среднесрочные, -краткосрочные прогнозы субъектов РФ должны быть увязаны в единый комплекс с прогнозами по стране.
Такая взаимосвязь должна обеспечиваться:
- преемственностью долгосрочной стратегии, среднесрочных программ и прогнозов и текущих (краткосрочных) прогнозов по стране в целом и по отдельно взятой территории;
- существованием единой методологии сбора, обработки статистической информации, а также методических рекомендаций по разработке прогнозных показателей;
- разработкой прогнозных показателей по единым сценарным условиям, единой системе индикаторов и дефляторов;
- разработкой прогнозных показателей в единые сроки. В идеальном случае необходимо наличие методических рекомендаций по всем территориальным аспектам прогнозирования:
- по разработке территориальных разделов прогнозов социально-экономического развития РФ;
- по разработке региональных аспектов отраслевых прогнозов;
- по созданию комплексного прогноза социально-экономического развития региона;
- по разработке региональных целевых программ.
В настоящее время в субъектах Федерации в основном разрабатываются краткосрочные (текущие) прогнозы. На рис. 3.6 показан современный порядок разработки прогнозов.
Ежегодно Правительство РФ выпускает постановления, регламентирующие порядок разработки краткосрочных и среднесрочных прогнозов социально-экономического развития страны и регионов, а также бюджетов на предстоящий год.
Этими постановлениями закрепляются функции федеральных министерств и ведомств, органов исполнительной власти по сбору исходной информации, определению стартовых условий развития экономики, а также разработке сценарных, макетных параметров функционирования экономики страны на ближайшую перспективу. Особую роль в согласовании федеральных и региональных прогнозов играют контрольные цифры и финансово-экономические условия прогнозного периода.
Поскольку регионы страны значительно различаются между собой по географическому положению, инфраструктурному потенциалу, по обеспеченности топливо-энергетическими ресурсами, - очевидно, что в областях ЦФО и в Приморье динамика макропоказателей не может быть одинаковой.
Поэтому в составе контрольных цифр необходимо приводить конъюнктурные прогнозы рынков (внутренних и внешних) по важнейшим видам продукции, а также планы Правительства РФ о развитии системы государственных заказов, закупок, принятие мер по поддержке развития базовых отраслей, то есть то, что будет определять возможности развития отдельных регионов.
Анализ региональных прогнозов необходимо проводить на предмет установления пропорций:
- в развитии отдельных отраслей и составных частей ВРП;
- между инвестициями и их влиянием на развитие производства и социальной сферы;
- между развитием производства, занятостью, оплатой труда, доходами населения;
- между развитием экономического потенциала региона и бюджетной обеспеченностью.
На основании постановлений правительства в регионах издаются постановления, распоряжения администраций по разработке собственных проектов прогнозов и бюджетов на среднесрочную и краткосрочную перспективу.
Статистические службы обязаны предоставить в администрацию информацию о динамике показателей социально-экономического развития за предшествующие годы (как правило, за 2-3 года до начала прогнозируемого). На рис. 3.7 показана взаимосвязь между структурными подразделениями органов исполнительной власти, необходимая для разработки текущих прогнозов. Организационная модель прогнозирования - понятие комплексное. Оно включает распределение: целей между различными исполнителями, задач и функций по разработке показателей прогноза между участниками процесса, ответственности, полномочий и прав внутри системы, отражающей соотношение пентпализаиии и децентрализации при формировании прогноза.
Важнейшими элементами модели являются коммуникации, потоки информации и документооборот. При построении организационной модели необходимо исходить из системного подхода и организационного моделирования.
При этом системный подход предполагает: учет всех задач прогнозирования; выявление системы функций, прав и ответственности и их «привязка» к задачам; исследование и организационное оформление всех связей и отношений по горизонтали при выполнении общих текущих задач и реализации перспективных проектов; обеспечение сочетания (согласованности) вертикальных и горизонтальных связей (централизации и децентрализации).
Применяются следующие традиционные методы проектирования организационных структур: экспертно-аналитический (обследования и формирование структуры группой экспертов); структуризации целей.
Организационное моделирование представляет собой разработку формализованных (математических, графических и др.) отображений распределения полномочий и ответственности в каком-либо процессе, являющихся базой для построения различных вариантов организационных структур.
Существует несколько основных типов организационных моделей:
- математико-кибернетические, описывающие организационные связи и отношения в виде математических формул или при помощи имитационных языков;
- графо-аналитические-сетевые, матричные и др. табличные и графические отображения распределения функций, полномочий, организационных связей (метасхемы информационных, денежных потоков, матрицы распределения полномочий и ответственности, органиграммы процессов принятия решений и др), которые дают возможность анализировать распределение функций, полномочий, ответственности, организационные связи;
- натурные модели организационных структур (для оценки функционирования реальных структур)
- математико-статистические модели построения на основе сбора, анализа и обработки эмпирических данных об организационных структурах, созданных для аналогичных целей в сопоставимых условиях.
|
