|
Программирование развития экономики региона означает разработку и реализацию специальных документов, описывающих цели, процедуру и мероприятия и средства решения наиболее актуальных проблем регионального развития.
Программирование знаменует активное участие властных структур не только в опосредованном (косвенном) воздействии на экономические процессы, но и в непосредственном управлении ходом общественного воспроизводства. Этот процесс имеет место во всех развитых странах мира.
В основу программно-целевого подхода как инструмента проведения региональной администрацией целенаправленной политики по решению проблем региона должна быть положена система программ, которые реализуются либо государственными органами разного уровня, либо частными компаниями при государственной поддержке.
Целевые программы представляют собой комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.
Существуют федеральные, региональные и отраслевые программы. Региональным программам в случае их важности может присваиваться статус федеральных. Федеральные целевые программы являются важнейшим средством реализации структурной политики государства, активного воздействия властных структур на ход экономических процессов для достижения конечных социально-экономических целей1.
Структурными элементами программно-целевого подхода в регулировании регионального развития являются установление целей социально-экономического развития; разработка мероприятий, которые направлены на достижение этих целей; обеспечение согласования целей и мероприятий; ресурсное обеспечение намечаемых мер.
В качестве целевых установок регионального развития могут выступать задачи как общерегионального уровня (например, повышение эффективности функционирования экономики региона путем развития производственной инфраструктуры или создание условий для широкого развития предпринимательства), так и более узкого и частного характера (например, решение продовольственной проблемы, прорыв на мировой рынок с товарами определенного вида).
Наиболее сложной проблемой является разработка программы комплексного развития экономики и социальной сферы региона как целостного образования, поскольку в этом случае необходимо учесть все многообразие ограничений на экономическое развитие региона, а именно: состояние природного фактора, современную социально-демографическую ситуацию, прогноз социальной напряженности в регионе и пр. Принципиальное значение имеет положение о том, что для стабильного развития региона нельзя ограничиваться только решением задач, имеющих преимущественно оперативный характер и связанных с функционированием жизнеобеспечивающих систем и объектов. Необходимо решать задачи стратегического порядка, призванные обеспечить совершенствование (модернизацию) экономики базы, развитие социальной среды.
В качестве обязательных выдвигаются следующие структурные элементы региональной комплексной программы:
• промышленная политика (подпрограмма модернизации экономики и реструктуризации предприятий);
• строительная политика (подпрограмма развития региональной инфраструктуры, реконструкция коммуникаций);
• социальная политика (подпрограмма развития образования, здравоохранения, культуры).
Процедура разработки комплексных региональных программ опирается на апробированную и общепринятую в мировой практике схему и предусматривает следующую последовательность действий:
• анализ социально-экономической ситуации в регионе, выявление проблем, определение их актуальности и социальной значимости;
• формулировка проблем, подлежащих программному решению, анализ ограничений проблемы, прогноз ее состояния в будущем;
• выделение основных целей, их ранжировка, построение «дерева целей»;
• поиск возможных путей решения проблемы (разработка максимального количества альтернатив), оценка и отбор альтернатив (выбор оптимального решения);
• детализация и уточнение отобранных альтернатив;
• разработка взаимосвязанной совокупности мероприятий программы;
• разработка рекомендаций по реализации программы, оценка последствий реализации программы.
Ресурсное обеспечение программ осуществляется на основе рассмотрения бюджетных заявок, которые содержат обоснование затрат на реализацию федеральных целевых программ и иных федеральных нужд в данном году. Вопрос о выделении финансовых и иных ограниченных ресурсов на реализацию федеральных программ решается по рекомендации Министерства экономического развития и торговли, а также Министерства финансов на основе проектов бюджетных заявок, исходя из прогноза социально-экономического развития и проекта государственного бюджета.
Программа должна иметь четко фиксируемые начало и конец; при этом сроки программы позволяют осуществлять контроль за ее реализацией и оценить ее выполнение.
Программа, как правило, реализуется в несколько этапов. Дело в том, что с помощью данного метода управления задачи обычно решаются один раз и впервые в данной постановке, что предполагает несколько равновероятностных исходов. В свою очередь, последнее обстоятельство заставляет разрабатывать запасные варианты решения проблемы в случае неудачи на отдельных этапах реализации программы. В связи с этим широко применяется сетевое планирование.
Методический инструментарий программно-целевого подхода включает широко использовавшиеся в прежние годы методы «дерево целей», балансовых и технико-экономических расчетов, определения приоритетов, разработки вариантов и др., причем как в традиционном экономико-статистическом, так и в экономико-математическом исполнении.
Региональные программы должны базироваться на единой системе методов и показателей общенационального и территориального регулирования, что обеспечивает сопоставимость этих уровней и возможность включения в программный и непрограммный оазоезы региональных разработок.
На стадиях научной разработки программы исключительно важен вариантный подход. Многовариантность позволяет надежно выявить и обосновать наиболее эффективные пути достижения программных целей. При этом надо различать ценность вариантов с количественными различиями показателей (вилка) и с принципиальными качественными отличиями решений (альтернатива).
Для выявления оптимального варианта программы подходят такие критерии, как минимум времени реализации при заданных ограничениях на ресурсы и конечных показателях; минимум затрат на реализацию при фиксированных конечных показателях и времени реализации; минимум отклонения конечных показателей от установленных нормативов при заданных затратах и времени реализации.
Ограниченность финансовых, материальных и других ресурсов делает невозможной и нецелесообразной одновременную разработку большого количества программ. Речь идет, таким образом, о непременном ранжировании и отборе наиболее актуальных и перспективных проблем из числа потенциальных.
Важной предпосылкой отбора проблем является их тщательное изучение и научное обоснование с единых методологических позиций. Для этих целей применим метод, который основан на ранжировании проблем согласно количеству баллов, «собираемых» каждой проблемой по группам критериальных признаков, и их суммирование.
5.2.2. Опыт развитых стран в области программирования регионального развития
Программно-целевой метод приобрел активных сторонников во многих развитых странах мира. В ряде развитых стран разрабатывались и реализовывались программы социально-экономического развития, в том числе программы регионального развития, главным назначением которых было выравнивание условий развития отдельных регионов и обеспечение достойного уровня жизни их населению.
Особенно интересным представляется опыт Соединенных Штатов Америки, которые при общей рыночной ориентации экономики осуществили ряд социально-экономических программ, обеспечивающих влияние государства на экономические процессы и поддержку конкурентоспособности страны на мировой арене.
Соединенные Штаты стали использовать заимствованный у нашей страны опыт государственного регулирования народнохозяйственных процессов с 1933 г. Непосредственной причиной этого стала необходимость вывода американской экономики из состояния Великой депрессии. Вмешательство государства в экономику выражалось главным образом во введении элементов центрального планирования, и в первую очередь была начата разработка ряда целевых программ. Особое значение придавалось программам развития сельскохозяйственных отраслей. Цель данных программ заключалась в снижении социальной напряженности в обществе путем увеличения производства продуктов питания и снижения за счет этого цен на продовольствие. Был принят также ряд программ по развитию строительной индустрии и других отраслей, обеспечивающих высокую занятость населения.
В тот же период была развернута масштабная региональная программа — программа развития долины реки Тенесси, которая продолжает свое функционирование до настоящего времени. Эта программа является характерным примером комплексной целевой программы, т.е. такой программы, которая используется для достижения комбинации различных целей. (Другими примерами комплексных программ могут служить, например, долгосрочная программа «Решение общенациональной жилищной проблемы», рассчитанная на период с 1985 по 2000 г., а также программа разработки и строительства космических кораблей на 1985— 1995 гг. и др.) Программа предусматривает развитие территорий в долине реки Тенесси и предполагает совместное решение ряда частных задач, в числе которых можно выделить освоение потенциальных гидроэнергетических ресурсов, расширение водоемов, а также создание новых искусственных водоемов с целью смягчения засушливого климата и создания источников воды для искусственного орошения сельскохозяйственных угодий, комплексную мелиорацию земель, рост производства сельскохозяйственной продукции, улучшение условий судоходства на реке Тенесси и развитие сети транспортных коммуникаций региона, совершенствование условий жизни населения, создание новых рабочих мест в регионе, создание зон отдыха, улучшение экологической обстановки в регионе.
С нашей точки зрения представляется весьма важным, что для управления программой был создан специальный орган — Администрация по выполнению данной программы. Первоочередными мероприятиями, которые администрация начала проводить в изнь, было строительство каскада гидроэлектростанций. После окончания строительства администрация начала отпускать электроэнергию по низким ценам несмотря на возражения частных энергетических компаний и дала обязательство сохранять такой уровень цен в течение длительного срока. Низкие цены на электроэнергию привлекли в регион значительное количество частных предпринимателей и привели к значительному росту производства в регионе, а также к росту количества рабочих мест, созданию промышленной и социальной инфраструктуры. Предполагалось создать еще семь структур, подобных администрации долины Те-несси, но эти планы были свернуты после смерти президента США Ф.Рузвельта.
Программа «Освоение и развитие ресурсов долины реки Те-несси» является выдающейся зарубежной программой регионального развития. Опыт ее разработки и осуществления выступает предметом изучения в американских университетах и бизнес-центрах.
В последующие годы в Соединенных Штатах Америки был принят широкий спектр программ, многие из которых были направлены на развитие передовых наукоемких проектов, среди которых в первую очередь стоит упомянуть программы космических исследований, стратегическую оборонную инициативу и др. Следует отметить, что термин «программа» в американском понимании имеет широкий спектр значений и может быть распространен, по существу, на любой вид управленческой деятельности — от тщательно проработанной системы проектов до простого выделения из бюджета некоторой суммы средств на финансирование мероприятий, имеющих порой довольно расплывчатый характер. Программы подразделяются на две основные категории: программы основной деятельности и программы обеспечивающей деятельности. К первой категории относят программы, непосредственно направленные на предоставление населению каких-либо услуг, например, по медицинскому обслуживанию, жилищному строительству, транспорту, связи, образованию и т.п. Ко второй категории относятся программы, предназначенные для развития обеспечивающей деятельности, такой, как административное обслуживание, подготовка кадров, эксплуатация оборудования, НИОКР, информационное обеспечение, и ряд других. Программы второй категории, как правило, предназначены для создания условий, которые требуются для успешного выполнения программ основной деятельности.
В зависимости от роли федерального правительства в реализации программы можно выделить две основные категории: управление «мягкого типа» и «жесткого типа». К первой категории относятся, например, программы «федеральной помощи», основное содержание которых состоит в выделении федеральных бюджетных средств на осуществление проектов местных органов власти, учебных заведений, частного сектора и т.д. Такого рода программы обычно практикуются с целью развития сети автодорог, создания новых рабочих мест в депрессивных районах. Реализация программ этой категории контролируется федеральным правительством лишь в самой общей форме. Программы «жесткого типа» обычно фактически управляются государственными ведомствами, несмотря даже на то, что в их реализации зачастую принимают участие частные фирмы. К этой категории относятся программы строительства наиболее важных объектов, по разработке систем вооружения и т.п. Помимо этих двух категорий, под контроль государства попадают также многие масштабные проекты, реализуемые частными компаниями в силу их влияния на экономику и природную среду.
Основная причина, по которой правительства развитых стран прибегают к целевым программам, — расхождение интересов между общественными и государственными интересами, с одной стороны, и интересами частного капитала — с другой. Такая ситуация часто возникает в инвестиционной сфере. Обычно она бывает связана с масштабными, но медленно окупающимися проектами, формирующими инфраструктуру одного или нескольких регионов. Такие проекты (например, строительство сети автодорог) весьма целесообразны с точки зрения государственной, но непривлекательны для частных предпринимателей из-за большого срока окупаемости и большого объема вложений. Здесь уместно упомянуть, что администрация крупнейшей американской региональной программы по развитию долины реки Тенесси, которая была начата в 1933 г. и включала в себя такие дорогостоящие мероприятия, как совершенствование организации судоходства по реке Тенесси, строительство каскада гидроэлектростанций и др., объявила о получении первой прибыли лишь в 1959 г. — через 25 лет после начала реализации программы.
Применение целевых программ представляется особенно значительным в периоды экономического спада, когда остро ощущается необходимость сохранения уровня занятости, поддержки нормального функционирования фирм и корпораций, имеющихстратегическое значение для экономики страны. В развитых странах целевые программы являются также важным инструментом, с помощью которого осуществляется структурная политика государства. Без целевых программ немыслимо решение задач в таких сферах, как развитие производственной и социальной инфраструктуры, научных исследований, создание систем вооружений и т.д.
Эта роль целевых программ особенно хорошо видна на примере Японии, где они используются как средство стимулирования новых, наукоемких отраслей, таких как электроника, робототехника, информационные системы. Экономические программы в Японии имеют индикативный характер, в связи с чем частным предпринимателям не определяются конкретные показатели производства того или иного товара, что невозможно в условиях постоянно меняющейся конъюнктуры, а государственные органы, осуществляющие управление программой, занимаются только общей координацией, не вмешиваясь в конкретные производственные процессы.
Все экономические программы и планы в Японии исходят из того, что японская экономика является преимущественно рыночной экономикой. Поэтому, указывая главные направления экономической и социальной политики государства, программы и планы рассматриваются как базовые ориентиры для частного предпринимательства и национального развития в целом.
Анализ показывает, что экономическое программирование оказывает позитивное влияние на хозяйственную жизнь страны. Воздействие индикативных планов на экономическую динамику трудно выразить количественно, однако можно утверждать, что высокие темпы экономического роста и сравнительно небольшая амплитуда циклических колебаний в Японии в значительной степени определяются влиянием государственного программирования. Задачи индикативного планирования заключаются в формировании представления об эволюции экономической структуры и об основных направлениях развития, с тем чтобы:
• дать ориентиры частным предпринимателям;
• сформировать базу, позволяющую правительству осуществлять контроль над экономикой;
• выделить те аспекты народно-хозяйственной жизни, где вследствие наличия острых проблем необходимо активное вмешательство государственных органов; определить принципы и масштабы такого участия.
В странах Западной Европы целевые программы применяются главным образом для развития производств с большим сроком окупаемости, не представляющих интереса для частного капитала. Другой формой участия государства в экономической жизни стран Западной Европы служит государственный заказ, который предназначен для поддержания традиционных отраслей промышленности — угольной, судостроительной, металлургической и т.д.
Особый интерес представляет опыт применения региональных инвестиционных программ в Федеративной Республике Германия. Две трети территории Федеративной Республики Германия охвачены целевыми программами по развитию территорий. В основном законе ФРГ имеется даже специальное понятие «общественная задача», что в современном понимании соответствует целевой программе. Одно из основных направлений, охватываемых данными задачами, — улучшение хозяйственного климата в регионах. В федеральных землях (особенно в новых — на востоке страны) сформированы целевые программы «Улучшение региональной хозяйственной структуры». Указанные программы включают в себя выделение субсидий как из федерального, так и из земельных бюджетов на развитие промышленности и инфраструктуры, что, в свою очередь, создает предпосылки для широкого развертывания инвестиционного процесса.
Следует отметить, что в Федеративной Республике Германия на протяжении ряда лет декларируется принцип минимального вмешательства государства в хозяйственную жизнь. На практике, однако, многие факты говорят об обратном. В Германии существует специфический механизм макроориентации экономики, что в реальности сопряжено с плановыми методами. Общенациональные среднесрочные программы появились в ФРГ в середине 60-х годов.
В Великобритании целевыми региональными программами охвачено 40% территории, в Норвегии — 90%. Важно отметить, что практически во всех европейских странах были созданы специальные ведомства или административные органы, ведающие вопросами регионального развития, а также специальные бюджетные фонды для поддержки развития регионов.
Этим, однако, не исчерпываются специальные государственные органы, предназначенные для реализации государственного воздействия на экономику регионов с помощью программно-целевых методов. Так, например, в отдельных странах существует практика создания в регионах специальных государственных предприятии, вкладывающих средства государственного бюджета, выделенные соответствующим регионам, в развитие инфраструктуры. Наиболее известный пример такого рода — программа поддержки юга Италии, где наблюдается отставание в социально-экономическом развитии. Программа предполагает широкий спектр мер, направленных на развитие промышленного производства в регионе, причем более половины средств выделены государством. Другой важный пример активного участия государства в региональном развитии — север Швеции (провинция Норланд). Программа развития провинции предполагает, что более трети предназначенных для нее средств будет получено из централизованных источников.
Перейдем к рассмотрению французского опыта экономического программирования. Основной подход здесь состоит в формировании и выполнении среднесрочных (сроком на 4—5 лет) программ экономического и социального развития. Эти программы представляются французским экономистам средством, позволяющим проводить политику поддержания структурного равновесия и развития. На программы возлагается также задача поддержания экономической политики государства в долговременном структурном аспекте.
Помимо среднесрочных программ экономического развития во Франции разрабатывались краткосрочные государственные программы, так называемые экономические бюджеты. Данные бюджеты не представляют собой погодовую детализацию среднесрочных программ, так как составляются отдельно от них. Однако следует отметить, что, являясь инструментом государственной экономической политики, бюджеты должны быть состыкованы со среднесрочными программами, по крайней мере в качественном аспекте. Таким образом, во Франции мы видим систему на первый взгляд подобную системе планирования в СССР — состоящую из годовых и пятилетних планов. Однако эта аналогия поверхностная — по существу эта система предполагает иное, более мягкое регулирование экономических процессов. Как среднесрочные программы (аналог пятилетних планов), так и экономические бюджеты (аналог годовых планов) не являются обязательными для выполнения не только для частных предпринимателей, но даже для государственных органов. Таким образом, программы по существу играют роль перспективных рекомендаций, их роль в процессе экономического регулирования определяется той мерой, в которой они учитываются при принятии конкретных решений.
Программы во французском государственном управлении представляют собой комплекс ориентиров, принципов, рекомендаций, но не план, не директивные указания экономическим агентам.
|
