|
Различают три типа регионального развития: асимметричный, гармоничный и нейтральный.
Асимметричным, или дисгармоничным, называется такой тип регионального развития, при котором регионы, имеющие относительное преимущество по тому или иному показателю в начале периода, в дальнейшем его наращивают, а регионы, имеющие относительное отставание, — его усугубляют.
Гармоничным (симметричным) считается тип регионального развития, при котором разрыв в уровне региональных показателей сокращается.
Нейтральным является такой тип развития, при котором соотношение в уровне региональных показателей в течение периода остается неизменным.
Процесс регионального расслоения важнейших экономических показателей осуществлялся в первой половине 90-х гг. с исключительно высокой интенсивностью. Исходя из динамики коэффициента вариации поляризация региональных показателей объема промышленной продукции в 1997—1998 гг. по отношению
к 1990 г. возросла в 2,5 раза, региональных показателей ВРП в
1996 г. по отношению к 1994 г. — в 1,7 раза.
Все это означает, что сокращение производства осуществлялось по территории страны отнюдь не равномерно. Это легко видеть, скажем, на примере промышленной продукции в 1995—
1997 гг. Индекс физического объема промышленной продукции в целом по РФ в 1995 г. по отношению к 1990 г. составил 49,7%, в 1997 г.-48,6%.
Доля регионов, динамика производства в которых близка к средней величине (интервал 45—55%), составляет только 20%.
Оценим характер развития в связи с инвестиционной деятельностью. Масштабы производственных инвестиций в 1997 г. составили менее '/5 от уровня 1990 г.
Меру концентрации инвестиций можно иллюстрировать следующим образом. Семь регионов (г. Москва, Московская область, Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Свердловская область, Тюменская область и Красноярский край) поглощали в 1997 г. чуть менее половины от суммы всех региональных инвестиций. В то время как аналогичный показатель составлял в 1991 г. только примерно '/4 и в 1993 г. — '/3- Еще более впечатляет концентрация иностранных инвестиций. Из упомянутых регионов на долю четырех (г. Москва, Московская область, Тюменская область, Республика Татарстан), поданным 1995 г., приходится чуть менее 2/з всего их объема.
Таким образом, характер регионального развития по всем рассмотренным выше важнейшим экономическим параметрам может быть охарактеризован как асимметричный. Интенсивность темпов регионального расслоения в среднегодовом выражении может быть оценена от 10 до 30%.
Социальная асимметрия. В отличие от экономических рассматриваемые здесь процессы далеко не столь однозначны. По степени обеспеченности населения жильем происходит сближение регионов. Рос показатель обеспеченности населения собственными легковыми автомобилями. Еще одна группа социальных показателей связана с продуктами питания. Как известно, потребление важнейших продуктов питания в первой половине 90-х гг. в РФ заметно сократилось. Исключение составляют хлеб и картофель. Асимметричный тип развития устойчиво наблюдается по потреблению наиболее качественных видов продуктов питания: мяса, овощей и бахчевых, сахара и молока. Вариация к 1997 г. возросла по сравнению с 1990 г. по мясу и овощам приблизительно на '/3,
сахару и молоку соответственно более чем в 2 и 2,5 раза. Дифференциация названных показателей возросла более чем в 2,5 раза в 1997 г. по сравнению с 1990 г. Вариация показателя продолжительности жизни как мужчин, так и женщин с конца 80-х до середины 90-х гг. увеличилась практически вдвое. В 1996—1997 гг. показатель вариации заметно сократился и занял промежуточное положение между уровнем начала и середины 90-х гг.
Таким образом, имевшая место в конце 80-х гг. относительная близость регионов страны по экономическим и социальным параметрам сменилась в дальнейшем их все более углубляющимся различием. Доминирующей тенденцией территориального и прежде всего экономического развития первой половины 90-х гг. является усиление межрегиональных диспропорций. Характерным для этого периода можно считать асимметричный тип регионального развития.
Одной из целей экономической политики государства в этих условиях является выравнивание диспропорций в развитии экономики регионов. Межрегиональное выравнивание призвано сглаживать чрезмерную региональную дифференциацию. Следует отметить, что дифференциация бюджетная, где действуют механизмы выравнивания, меньше, чем дифференциация по экономическому развитию в целом, и тем объективно тормозит экономическое развитие.
Одним из главных направлений решения проблемы дифференциации регионов является создание институциональной инфраструктуры, поскольку эффективность региональной политики во многом зависит от того, как организованы и как функционируют институты, созданные для ее проведения.
4.2.3. Пути поддержки депрессивных регионов
Депрессивный регион — регион, в котором производственно-ресурсная база перешла в фазу устойчивого спада, исключающего возникновение новых стимулов развития.
Следует отметить, что, когда депрессия становится общерегиональной и общехозяйственной, традиционная трактовка лишается смысла: ее пришлось бы распространить на все производственно-хозяйственные структуры и все регионы и, следовательно, выхолостить ее специфическое содержание. В этих условиях депрессивными следует считать территории, в пределах которых негативные явления (спад производства, снижение уровня жизни, нарастание негативных тенденций в сфере занятости, демографии, экологии и т.п.) более высокие, чем общероссийские. Степень же такого превышения является показателем остроты проблемы и определяет одновременно приоритетность ее решения.
Депрессивными территориями в регионе следует считать компактные образования (например, населенные пункты), которые являются точками напряжений. Число таких точек зависит лишь от того, какие параметры опережающего спада производства и снижения уровня жизни и в каких определяющих условиях (районы Крайнего Севера, районы национально-этнических конфликтов и т.п.) признаются недопустимыми и требующими немедленных регулятивных мер противодействия.
Современная система государственного регулирования развития регионов зачастую не содержит необходимых корректирующих воздействий, направленных на выход регионов из депрессивного состояния.
Поддержка депрессивных регионов основывается на таких принципах, как: обоснованность выбора объекта помощи, селективность политики государственной поддержки регионов, адресность и локализация помощи, легитимность и контролируемость.
Обоснованность выбора объекта помощи базируется на всестороннем анализе социально-экономической ситуации, разработке прогнозных сценариев развития ситуации в регионе, выборе наиболее острых по ситуации объектов. Прогнозные сценарии представляют собой краткую системную характеристику варианта состояния и развития депрессивной территории, включая и вариант нерегулируемого развития ситуации. С помощью этого же инструментария проводятся анализ состояния и диагностика развития депрессивных ситуаций в масштабах локальных территорий.
Каждый из сценариев содержит сведения о собственных и привлеченных ресурсах, направлении перемен в формировании депрессивного состояния, механизмах его преодоления. Иными словами, сценарный вариант есть прогнозная характеристика изменения состояния депрессии и требующихся для этого ресурсов, управленческих действий и т.д. Сравнительный анализ сценарных вариантов должен позволить не только более обоснованно оценить остроту депрессивной ситуации, но и диагностировать саму возможность санации депрессивных территорий.
Селективность (избирательность) государственной поддержки регионов связана со множеством регионов и предприятий, требующих поддержки, а также с дефицитностью регионального бюджета.
Объектами особой приоритетной поддержки в условиях массовых кризисных ситуаций социально-экономического, при-родно-ресурсного и экологического характера должна стать относительно небольшая группа производственно-хозяйственных (предприятия, объединения) и региональных (населенные пункты, ограниченные территории) структур, тех, где ситуация аномально обострена, а собственных и привлеченных ресурсов для перелома нарастающих негативных тенденций недостаточно. В производственно-хозяйственной сфере к числу таких структур в первую очередь относятся предприятия-банкроты; в региональных системах таковыми являются депрессивные территории, т.е. пространственно-локальные образования, в которых по экономическим, политическим, социальным, экологическим и иным причинам перестают действовать стимулы саморазвития, и, стало быть, нет оснований рассчитывать на автоматическое разрешение кризисных ситуаций.
В то же время в отличие от обанкротившихся предприятий территории как совокупности социально-экономического, при-родно-ресурсного, экологического, культурно-исторического потенциалов общества, как неотъемлемые составляющие единого государства не могут, естественно, обрекаться на ликвидацию, на механическое прекращение их функций.
Сам факт существования депрессивных территорий делает невозможной реализацию в их пределах конституционных прав, свобод и гарантий, отсюда вытекает безусловная необходимость разработки и использования на федеральном, субфедеральном и местных уровнях комплекса антидепрессивных мер. Это связано с тем, что рано или поздно точки депрессии становятся центрами политических, социально-экономических, экологических напряжений.
Санацией (оздоровлением) территорий называется система мер по решению проблемы депрессивности или отсталости того или иного территориального образования.
Идеология санации депрессивных территорий в переходный период основывается на априорных представлениях о недостаточности ресурсов для общего и относительно равномерного подъема территорий и о предпочтительности концентрации средств в точках наибольшей депрессии с предварительным запуском специально разработанных системных механизмов санации. При этом ребуют решения задачи обоснованного выбора таких экстремальных точек и таких системных механизмов.
Пути санации депрессивных регионов сугубо индивидуальны. Так, санация шахтерских поселков после закрытия шахт не может быть совершенно одинаковой для населенных пунктов, например, в Заполярье и в Ростовской области. При этом не исключается возможность существования идентичных элементов в процессе санации, что позволяет использовать некоторые относительно стандартные процедуры. В ряду таких элементов можно, в частности, назвать новую переквалификацию части трудоспособного населения; создание организационно-правовых предпосылок активизации хозяйственной деятельности, организацию самодеятельного или целенаправленного переселения части жителей на более благоприятные территории и т.д.
Набор, последовательность и целевая ориентация мероприятий по санации в каждом конкретном случае индивидуальны, в силу чего их реализация требует специально разработанной программы.
Определяющим элементом в выборе вариантов санации депрессивных территорий является ее конечная цель. В качестве такой цели могут выступать:
• временная консервация депрессивного состояния (средства внешней по отношению к данной территории поддержки препятствуют дальнейшей деструкции, не устраняя, однако, ее причин);
• реструктуризация (трансформация экономического потенциала, социальная разгрузка территории, устранение причин экологических катастроф и т.д.);
• тотальная санация, т.е. полный вывод из зоны депрессии промышленных объектов, переселение из нее жителей.
До настоящего времени тотальная санация проводилась исключительно вследствие чрезвычайных ситуаций, но в перспективе она может стать одним из типичных способов решения проблемы.
Различия вариантов санации обусловлены не только преследуемой при этом конечной целью, но и содержательной направленностью регулятивных действий по санации региона, их длительностью и др. Так, санация может ориентироваться на содержательные действия по стимулированию, активизации извне экономического и социального потенциала территории, по снятию ограничений саморазвития и т.д. Тем самым делается попытка странить основную причину депрессивного состояния: отсутствие стимулов нормальной воспроизводственной деятельности. В данном варианте могут быть использованы приемы установления особых правовых режимов хозяйствования: предоставление налоговых льгот и каникул, условий наибольшего благоприятствования, поддержки отдельных его форм (например, фермерских хозяйств) и т.д. Применимы и самые различные способы активизации населения — от создания новых рабочих мест до изменения форм собственности.
Механизмы проведения санации депрессивных территорий охватывают действия федеральных, субфедеральных и местных органов власти и хозяйствующих субъектов по решению проблем региона. Практически каждое частное действие по санации депрессивных территорий уже сейчас имеет нормативно закрепленный (хотя и не обязательно совершенный) механизм реализации.
Средствами (путями) санации региона являются: действия органов власти по социальной защите населения; мероприятия по банкротству предприятий; регулирование миграции; воздействие на чрезвычайные ситуации; государственная поддержка отраслей и территорий по каналам бюджетов и различных программ; упорядочение отношений собственности; регулирование земельных отношений; формирование и использование бюджетов и налогов; заключение многосторонних соглашений.
Система механизмов санации депрессивных территорий в современных кризисных, переходных, нестабильных условиях станет работоспособной только при опоре на совокупность следующих принципов:
1) целевая ориентация. Ни один механизм не должен быть индифферентным по отношению к предмету регулирования; в нем необходимо учитывать реалии и неукоснительно обеспечивать именно конечные результаты санации депрессивных территорий;
2) системность воздействия. Механизмы проведения санации следует конструировать так, чтобы они проявлялись во всех аспектах санации одновременно; из них надлежит исключать противодействующие и нестыкуемые компоненты;
3) многоуровневая поддержка. Механизмы санации должны быть встроены в политику федеральных, субфедеральных и местных органов власти; следует выделять зоны совместных действий и зоны исключительной компетенции;
4) концентрация ресурсов. В механизмах санации необходимо предусматривать аккумулирование и возможное перераспределение ресурсов, поступающих по различным каналам;
5) упреждающие действия. Механизмы санации призваны работать с опережением новых депрессивных ситуаций; важно не столько гасить ранее возникшие социальные и иные напряжения, сколько заранее создавать организационно-правовые и иные преграды на пути перерастания депрессивных ситуаций в катастрофические;
6) операциональность. Все предлагаемые меры должны укладываться в действующую систему процедур, решений и т.д.;
7) реальность. Все предусмотренные программой санации мероприятия необходимо осуществить; лучше отказаться от эффектного намерения, чем получить хотя бы один неудачный результат, способный ухудшить ситуацию;
8) контролируемость. Все действия следует проводить в режиме, позволяющем проверить их реализацию и, главное, соответствие полученных результатов целям санации;
9) гласность. Депрессивные территории, особенно в период их санации, суть зоны аномально высоких социальных напряжений; первой гарантией успеха санации нужно считать объективное освещение ее целей и процедур, снятие в ходе дискуссий всех возникающих вопросов, оповещение о каждом (удачном и неудачном) шаге санации, особенно в части использования средств.
|
