|
Система законодательства об особо охраняемых природных территориях — многоуровневая категория.
На федеральном уровне она представлена федеральными законами «Об особо охраняемых территориях», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», «Об охране окружающей среды», иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. К числу последних относятся указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. Правовые акты, принятые до изменения политического статуса Российской Федерации, действуют постольку, поскольку они не противоречат Конституции Российской Федерации 1993 г. и законодательству, принятому в соответствии с ней.
Отношения, связанные с использованием природных ресурсов особо охраняемых природных территорий, регулируются также Земельным кодексом Российской Федерации, Законом Российской Федерации “О недрах”, Водным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, федеральным законом “О животном мире”. Так, Лесным кодексом Российской Федерации определены способы рубок, допускаемых в лесах государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы.
Также статья 125 Лесного кодекса Российской Федерации устанавливает, что государственные природные заповедники осуществляют функции государственного управления на закрепленных за ними участках лесного фонда. Этой же статьей, а также статьями 126 и 127 установлено, что использование, охрана, защита и воспроизводство лесов на территориях государственных природных заповедников, национальных парков и природных парков осуществляется в соответствии с Лесным кодексом и законодательством Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях.
Ст. 95 Земельного кодекса Российской Федерации относит к землям особо охраняемых природных территорий земли государственных природных заповедников, национальных парков, государственных природных заказников, природных парков, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Этой же статьей установлен запрет определенных видов хозяйственной деятельности на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения. Ст. 27 Земельного кодекса установлен запрет на изъятие земельных участков, занятых государственными природными заповедниками и национальными парками.
Согласно ст. 23 Федерального закона “О животном мире” на территориях государственных природных заповедников, национальных парков и на других особо охраняемых природных территориях охрана животного мира и среды его обитания осуществляется в соответствии с режимом особой охраны данных территорий, который устанавливается Федеральным законом “Об особо охраняемых природных территориях”.
Упомянутые отношения регулируются также соответствующим законодательством субъектов Российской Федерации.
Имущественные отношения в области организации и функционирования государственных природных заповедников, национальных парков и других особо охраняемых природных территорий регулируются соответствующими статьями действующего Гражданского кодекса Российской Федерации. Эти отношения регулируются гражданским законодательством, которое, в свою очередь, предусматривает определенные в этой части ограничения, конкретизированные в специальном законодательстве. Например, согласно ст. 129 Гражданского кодекса Российской Федерации, виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается, должны быть прямо указаны в законе. Согласно этой же статье, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Так, федеральный закон «Об особо охраняемы природных территориях» не допускает возможности отчуждения и перехода от одного лица к другому иными способами природных ресурсов и недвижимого имущества государственных природных заповедников, а также запрещает в границах национальных парков приватизацию земельных участков и находящихся на них зданий и сооружений.
В настоящий момент правовой основой организации, охраны и использования ООПТ являются:
а) Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 72), относящая особо охраняемые природные территории к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
б) Федеральные законы "Об охране окружающей среды", "Об особо охраняемых природных территориях", "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", иные федеральные нормативные правовые акты;
в) законы и акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Например, в нашей области Законом «Об особо охраняемых природных территориях в Тюменской области» № 303 от 28.12.2004г. устанавливаются общие принципы охраны и использования ООПТ, полномочия органов государственной власти Тюменской области, определяются категории ООПТ, порядок их образования и ликвидации, режим охраны, а также порядок финансирования ООПТ.
Наряду с упомянутыми категориями ООПТ (они предусмотрены Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях") иные федеральные законы, Правительство Российской Федерации, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления могут учреждать и другие категории ООПТ.
Например, ст. 118 Водного кодекса Российской Федерации выделена новая категория ООПТ - особо охраняемые водные объекты, под которыми понимаются природные водные экосистемы, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Особо охраняемые водные объекты могут быть федерального, регионального и местного значения. Возможно и создание особо охраняемых водных объектов международного значения. Особо охраняемый водный объект может являться отдельной особо охраняемой природной территорией либо быть частью ООПТ, определенной законодательством Российской Федерации. Законы субъектов Российской Федерации могут дополнять и (или) дублировать предусмотренный федеральными законами перечень категорий ООПТ.
Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» расширил перечень категорий ООПТ в сравнении с ранее действующими нормами федерального законодательства, включив в него природные парки регионального значения, а также дендрологические парки и ботанические сады.
Для защиты отдельных категорий ООПТ (например, государственных природных заповедников) от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках суши и водного пространства могут быть созданы охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. Вокруг других категорий охранные зоны не создаются, например, вокруг заказников как федерального, так и регионального значения.
Границы охранных зон должны быть обозначены специальными информационными знаками. Земельные участки в границах охранных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима.
Одним из принципов земельного законодательства согласно статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации является принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель ООПТ. Согласно этому принципу изъятие особо ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель ООПТ, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.
Одним из таких законов является федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (с изменениями от 30 декабря 2001 г.).
Под земельными ресурсами понимаются все земли в пределах государственных границ Российской Федерации. Классификация земель может быть произведена по различным основаниям: по их роли в процессе производства, правовому режиму и др. Особо важное значение имеет классификация земель по их целевому назначению. По данному основанию все земли Российской Федерации подразделяются на следующие категории:
земли сельскохозяйственного назначения;
земли поселений;
земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
земли особо охраняемых территорий и объектов;
земли лесного фонда;
земли водного фонда;
земли запаса.
Общими характерными чертами правового режима земель ООПТ является их природоохранное назначение, ограничение их хозяйственного использования, их оздоровительное, рекреационное, воспитательное, научно-исследовательское и историко-культурное назначение. Вместе с тем каждая из составляющих данную категорию земель, помимо общих черт, имеет и определенные особенности. В этой связи земли особо охраняемых территорий и объектов подразделяются на земли:
- особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
- рекреационного назначения;
- природоохранного назначения;
- историко-культурного назначения;
- иные особо ценные земли в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами.
К землям ООПТ относятся земли государственных природных заповедников, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Такие земли используются для соответствующих целей. Использование их в иных целях ограничивается или запрещается в случаях, установленных Земельным кодексом Российской Федерации и федеральными законами.
Земли ООПТ относятся к объектам национального достояния. Они могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности. В случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли ООПТ земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности.
На землях данной категории, включающих в себя особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавались ООПТ, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В пределах таких земель изъятие земельных участков или иное прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается. На специально выделенных земельных участках частичного хозяйственного использования действует ограничение хозяйственной и рекреационной деятельности в соответствии с установленным для них особым правовым режимом.
Для обеспечения сохранения установленного правового режима ООПТ и защиты их от неблагоприятных воздействий антропогенного характера на прилегающих к ним земельных участках могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. В пределах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых территорий.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить в последующем землями ООПТ, с последующим изъятием этих земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении хозяйственной деятельности на них.
Специально оговорено в Земельном кодексе Российской Федерации, что земли государственных заповедников и национальных парков находятся в федеральной собственности. Они предоставляются этим организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования и не подлежат приватизации. В отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное влияние на земли национальных парков и не нарушает режим использования государственных заповедников и национальных парков. Национальные парки обладают исключительным правом на приобретение таких земель.
На землях ООПТ федерального значения запрещено:
предоставление садовых и дачных участков;
строительство федеральных автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередач и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием особо охраняемых природных территорий;
движение и стоянка механических транспортных средств, не связанных с функционированием особо охраняемых природных территорий, прогон скота вне автомобильных дорог;
иные виды деятельности, запрещенные федеральными законами.
Предусмотрено также, что территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование. Допускается размещение таких парков и на землях иных пользователей, а также собственников.
Объявление земель государственным природным заказником допускается как с изъятием земельных участков, в том числе путем выкупа, так и без такового. Земельные участки, занятые природными комплексами, объявленными памятниками природы, могут быть изъяты у собственников, землепользователей, землевладельцев.
По российскому законодательству особо охраняемыми природными территориями признаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение.
Существует несколько их категорий: 1) государственные природные заповедники; 2) национальные парки; 3) природные парки; 4) государственные природные заказники; 5) памятники природы; 6) дендрологические парки; 7) ботанические сады; 8) лечебно-оздоровительные местности и курорты.
Специфическое место среди указанных категорий занимает такая разновидность государственных природных заповедников, как биосферные, входящие в международную систему биосферных резерватов, осуществляющую глобальный экологический мониторинг, и биосферные полигоны, на которых проводятся экспериментальные работы экологического характера.
Первые сведения о создании заповедных территорий в нашей стране относятся к периоду XIV-XV вв. – на определенных участках вводились полный или частичный запреты на охоту, лов рыбы, рубку лесов, посещаемость посторонними определенных территорий. Охрана таких территорий осуществлялась на основании царских указов (Указ Петра I по охране "корабельных рощ", Указ Екатерины II по охране заказных рощ). Способствовала их охране и деятельность монастырей, объявлявших заповедными отдельные участки леса с их животным миром (заповедный лес Троице-Сергиевской лавры, о. Валаам и др.).
Кроме того, в законодательстве встречается понятие «природный комплекс, взятый под охрану государства». Здесь речь идет о природно-географических объектах (ландшафтах), не имеющих статуса ООПТ, но представляющих собой целостные однородные участки территории, где органично соединены природные, исторические и культурные достопримечательности (усадьбы, музеи-усадьбы и пр.). Особое место среди охраняемых законом природных комплексов имеют музеи-заповедники, т.е. обладающие специальным статусом особо охраняемых историко-культурных центров территории со значительной природной составляющей. По характеристикам близки к ним музеи-усадьбы, которые образуют неразрывное органичное единство с окружающей их природной средой, искусственными или естественными природными ландшафтами, охраняемые объекты ландшафтной архитектуры (исторические парки-памятники, мемориальные ландшафты). Ряд природных комплексов включен в Список объектов всемирного культурного и природного наследия, ежегодно обновляемый во исполнение Конвенции ЮНЕСКО 1972 г. Памятники общероссийского значения - это, как правило, особо ценные объекты, значимые для социальной и исторической памяти народов России, общепризнанные благодаря своей роли и получившие соответствующий статус.
Все особо охраняемые природные территории по признаку заповедности можно классифицировать на три группы.
1. Абсолютное заповедование. Данный режим присущ природным заповедникам и памятникам природы. Он исключает хозяйственную деятельность человека на своей территории. Вмешательство человека допускается только в исключительных случаях — для научных исследований, проведения санитарных рубок деревьев, борьбы с пожарами, уничтожения хищников и т. д.
2. Относительное заповедование. Данный режим означает сочетание абсолютного запрета и ограниченной хозяйственной деятельности по эксплуатации природных ресурсов. Этому признаку соответствует организация заказников.
3. Смешанный режим. Данный режим означает сочетание заповедных зон с зонами, используемыми для отдыха и туризма. Проявляется при организации национальных и природных парков.
Во исполнение постановления Правительства России № 1249 приказом Госкомэкологии России от 4 июля 1997 г. № 312 утверждены Правила ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий.
Указанные Правила, в частности, устанавливают, что государственный кадастр особо охраняемых природных территорий содержит сведения:
о правовом статусе и нормативной правовой базе функционирования ООПТ;
о географическом положении, границах и площади ООПТ;
об административной и ведомственной подчиненности;
о задачах, возложенных на конкретные ООПТ;
о режиме и способах особой охраны этих территорий;
об охранных зонах ООПТ (площадь, границы, режим);
об экологической, научной, просветительской, рекреационной, экономической, исторической и культурной ценностях этих объектов;
о степени изученности и местах хранения информации о качественных и количественных характеристиках охраняемых природных комплексов и их элементов;
о собственниках, владельцах, пользователях и арендаторах земель и иных ресурсов ООПТ, способах и интенсивности хозяйственного и иного использования ООПТ и их охранных зон;
о степени сохранности, угрожающих факторах и антропогенной нарушенности природных комплексов ООПТ и их компонентов;
о мерах, предлагаемых по восстановлению и воспроизводству растительного и животного мира конкретных ООПТ;
о структурных подразделениях и штатном персонале ООПТ как государственных природоохранных учреждений;
о юридических или физических лицах, взявших на себя обязательства по обеспечению охраны ООПТ (адрес, обязательства, сроки, штаты);
о финансировании и материально-технической базе ООПТ;
о последнем обследовании ООПТ (сроки, направленность работ);
о лицах и организациях, которые могут быть привлечены в качестве экспертов для оценки ситуации на ООПТ и вокруг нее;
об источниках дополнительных сведений, имеющих отношение к ООПТ.
Согласно вышеупомянутым Правилам, кадастр состоит из трех разделов, содержащих информацию об особо охраняемых природных территориях федерального, регионального и местного значения.
В разделе кадастра “Особо охраняемые природные территории федерального значения” содержатся сведения о:
• государственных природных заповедниках;
• национальных парках;
• государственных природных заказниках;
• памятниках природы;
• дендрологических парках и ботанических садах;
• лечебно-оздоровительных местностях и курортах;
• иных установленных Правительством Российской Федерации категориях ООПТ федерального значения.
В разделе кадастра “Особо охраняемые природные территории регионального значения” содержатся сведения о:
• государственных природных заказниках;
• памятниках природы;
• природных парках;
• дендрологических парках и ботанических садах;
• лечебно-оздоровительных местностях и курортах;
• иных установленных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации категориях ООПТ регионального значения.
В разделе кадастра “Особо охраняемые природные территории местного значения” содержатся сведения о:
• лечебно-оздоровительных местностях и курортах;
• иных установленных органами местного самоуправления категориях ООПТ местного значения.
Учетными единицами кадастра являются отдельные ООПТ.
С учетом изменений в федеральном законодательстве на региональном уровне приняты законы Тюменской области "Об охране окружающей среды в Тюменской области" от 28.12.2004 № 302 и "Об особо охраняемых природных территориях в Тюменской области" от 28.12.2004 №303, законы Ямало-Ненецкого автономного округа "Об охране окружающей среды в Ямало-Ненецком автономном округе" от 09.11.2004 № 67-3АО и "Об особо охраняемых природных территориях в Ямало-Ненецком автономном округе" от 09.11.2004 №69-ЗАО.
Целью областного закона "Об охране окружающей среды в Тюменской области" является обеспечение благоприятной окружающей среды и создание необходимых условий для защиты природной среды и жизненно важных интересов населения от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Данным законом взаимоувязаны применяемые в областном и федеральном законодательстве основные понятия, определены полномочия представительных и исполнительных органов государственной власти области в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, установлен порядок их реализации.
Областной закон "Об особо охраняемых природных территориях в Тюменской области" принят в соответствии с федеральными законами "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об особо охраняемых природных территориях", Земельным и Водным кодексами Российской Федерации и регулирует отношения в области образования, охраны, содержания, использования особо охраняемых природных территорий (ООПТ) регионального значения и управления ими. Он определяет категории названных ООПТ, общие принципы и режим их охраны и использования; полномочия представительных и исполнительных органов государственной власти области в данной сфере; порядок образования, охраны и ликвидации ООПТ, установления и изменения их границ, установления ограничения прав на землю; источники финансирования мероприятий по созданию, охране и обеспечению функционирования ООПТ.
Областной и окружной законы не являются полностью идентичными.
Закон Тюменской области кроме общих принципов выделяет следующее:
- о приоритет интересов ООПТ перед интересами их использования;
- обязательный учет расположения и особенностей использования ООПТ при разработке планов и программ социально-экономического развития территорий и рекреационной деятельности, схем недро- и водопользования, при подготовке градостроительной документации, при проведении песо-, земле- и охотустройства.
Он же предусматривает возможность создания ряда категорий ООПТ в дополнение к определенным Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях": особо охраняемые водные объекты, городские парки, экологические полигоны, плантации и питомники. Последние понятия вводятся законом в следующей редакции:
экологический полигон - особо охраняемая природная территория, предназначенная для мониторинга фонового состояния окружающей природной среды, апробации методик ведения экологического мониторинга, проведения научно-исследовательских работ в сфере сохранения биологического разнообразия, использования и восстановления биологических ресурсов
экологические плантации и питомники - особо охраняемые природные территории, предназначенные для проведения работ по разведению, выращиванию и расселению редких видов животных, растений и грибов, по акклиматизации и воспроизводству ценных в ресурсном отношении биологических объектов, по созданию генетических банков.
Особенностью закона Ямало-Ненецкого автономного окрута является обязательность проведения государственной экологической экспертизы материалов не только по организации и использованию ООПТ (как требует федеральное законодательство), но и по их ликвидации.
Региональными законами конкретизируются полномочия органов государственной власти в сфере ООПТ; устанавливается порядок их образования, определения режима охраны и использования, создания охранных зон или округов, введения ограничений прав на землю, установления и изменения границ.
В целях сохранения особо охраняемых природных территорий и в соответствии с действующим законодательством в их границах запрещены рубка леса, размещение отходов, сброс сточных вод, застройка, прокладка дорог, размещение ядохимикатов, ГСМ, взрыво- и химически опасных веществ, организация садоводства и огородничества, распашка земель и выпас скота, а также иные виды хозяйственной деятельности, способные причинить вред охраняемым природным комплексам и компонентам.
Нормативная правовая база региона по обеспечению функционирования ООПТ постоянно совершенствуется. Постановлением Губернатора Тюменской области от 21.10.02. № 383 "О мероприятиях по определению и резервированию земель ООПТ регионального значения" утверждена "Схема развития и размещения системы ООПТ регионального значения Тюменской области на 2002-2005 годы". В 2004 году в неё внесены изменения и дополнения (от 20.02.2004 № 50, от 25.10.2004 № 129-пк и от 27.12.2004 №233-пк), касающиеся как определения новых участков, подлежащих резервированию, так и режима их использования. В целом на юге области для создания ООПТ регионального значения зарезервированы 63 земельных участка общей площадью свыше 1128.3 тыс. га (рис. 25).
До момента принятия решения о создании ООПТ на этих участках запрещено осуществление многих видов деятельности, способных причинить вред природно-ландшафтным комплексам или предусмотрено их согласование с департаментом недропользования и экологии Тюменской области. Одновременно с этим разрешены традиционные для данных территорий виды антропогенного вмешательства, осуществляемые до принятия решения о резервировании, в том числе распашка, сенокошение, рубка леса, запланированная материалами лесоустройства, а также охота, рыболовство, рыбоводство и иные.
|
